| |
| Poprzednia strona | Następna strona |
2. Charakterystyka uwarunkowań ekonomiczno-organizacyjnych kontrolowanej działalności
Zreformowany system ubezpieczeń społecznych obejmuje trzy formy ubezpieczeń emerytalnych, tzw. filarów, z których każdy zbudowany jest w oparciu o odmienną koncepcję zabezpieczenia przyszłości osób objętych ubezpieczeniem.
Pierwszy filar jest zreformowanym systemem repartycyjnym, w którym świadczenie emerytalne jest wypłacane, tak jak dotychczas, przez ZUS, z bieżących składek wszystkich pracujących. Wpływające składki są zapisywane na indywidualnych kontach ubezpieczonych oraz waloryzowane w stosunku do inflacji i wzrostu funduszu płac. Drugi filar stanowią prywatne powszechne towarzystwa emerytalne (PTE), które tworzą i zarządzają otwartymi funduszami emerytalnymi (OFE). Za pośrednictwem ZUS-u 7,3% podstawy wymiaru składki jest odprowadzane do wybranego przez ubezpieczonego OFE. Składki członków są inwestowane na rynku finansowym.
Uczestnictwo w tej formie ubezpieczeń jest obowiązkowe dla osób urodzonych po dniu 31 grudnia 1968 r. Nie mogą ubezpieczać się w II filarze osoby już pobierające emeryturę lub urodzone przed dniem 1 stycznia 1949 r. Dla pozostałych do II filara jest dobrowolne Zgromadzony kapitał pochodzący ze składek, w połączeniu z zyskami płynącymi z inwestycji, pozwoli w przyszłości, po osiągnięciu wieku emerytalnego i podjęciu decyzji o przejściu na emeryturę, na wykupienie emerytury w specjalnie w tym celu utworzonych zakładach emerytalnych. Istniejący projekt tej ustawy przewiduje, że opłata za tę usługę nie może przekroczyć 7% zebranych środków.
Trzeci filar jest dobrowolnym systemem kapitałowym opartym na tworzonych przez pracodawców pracowniczych programach emerytalnych (PPE). Przyszłe świadczenie otrzymywane w ramach PPE będzie pochodzić ze zgromadzonych środków finansowych w formie składek, które pracodawca nalicza, a w przypadku dobrowolnie wnoszonej składki dodatkowej, także pobiera z wynagrodzenia pracownika. Zgromadzone oszczędności będą wypłacane uczestnikowi PPE po osiągnięciu wieku emerytalnego lub po uzyskaniu wcześniejszych uprawnień emerytalnych albo rentowych.
Przed wprowadzeniem powyższych zmian, polski system emerytalny funkcjonował do 1 stycznia 1999 r. na zasadzie redystrybucji środków (tzw. system repartycyjny). Składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe odprowadzane przez pracodawców finansowały wypłatę świadczeń dla obecnych emerytów i rencistów. W Polsce występuje demograficzne zjawisko starzenia się społeczeństwa. W 1995 r. na jednego emeryta przypadało 2,17 pracujących, w 2005 r. przewiduje się że będzie ich 2,09, zaś w 2015 r. - tylko 1,8. Rosnąca, w stosunku do osób płacących składki ZUS, liczba emerytów spowodowała kryzys finansowy istniejącego do kwietnia 1999 r. sytemu emerytalnego. Ponadto duże wydatki na świadczenia emerytalne grożą zahamowaniem rozwoju gospodarczego. W 1996 r. wydatki na emerytury wynosiły w Polsce 15,2 % PKB, podczas gdy w bogatszych od naszego krajach Europy Zachodniej nie przekraczały na ogół 11 %, a w krajach o porównywalnym dochodzie na jednego mieszkańca - 8 % PKB. Znaczny przyrost liczby świadczeniobiorców spowodowany był także przywilejami emerytalnymi wielu grup zawodowych. Wzrastająca wysokość składki na ubezpieczenie społeczne oraz pogarszające się proporcje liczby emerytów i rencistów w stosunku do osób aktywnych zawodowo, spowodowały konieczność zreformowania dotychczasowego systemu stojącego w obliczu bankructwa. Przy utrzymaniu starego systemu zbilansowanie rosnących wydatków na emerytury i renty wymagałoby:
- zwiększenia stawki składek na ubezpieczenie społeczne z 45 % funduszu płac do ponad 58 % w 2005 r. oraz dalszego zwiększania tej stawki w kolejnych latach,
- zwiększenia dotacji budżetu do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (FUS), kosztem innych wydatków budżetowych,
- obniżenia wysokości emerytur.
Wprowadzając nowy system przyjęto założenia, że nie można:
- odebrać nabytych praw obecnym emerytom,
- zwiększać składki na ZUS,
- spowodować nadmiernego wzrostu obciążeń podatkowych.
Cel ten miało zapewnić połączenie następujących cech nowego systemu:
- bankructwu I filara zapobiegnie przekazywanie większości składek emerytalnych nadal do systemu repatrycyjnego, na wypłatę bieżących emerytur,
- powstanie II filara zmniejszy w przyszłości wypłaty emerytur z systemu repatrycyjnego. W założeniach reformy przewidywano, że do II filara będzie wpływać 20 % składki emerytalnej, natomiast wypłacać się z niego będzie ok. 40÷45 % łącznej emerytury z dwóch pierwszych filarów (w opracowaniu "Bezpieczeństwo dzięki różnorodności" przygotowanym przez Biuro Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Zabezpieczenia Społecznego w maju 1997 oceniano - na str. 8 - że z I filara pochodzić będzie ok. 60÷65% przyszłych emerytur a z II filara ok. 35÷40%. Przewidywano też obniżenie składki na FUS z 45% do 38÷39% w 2015 r.). W ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych przyjęto, że do II filara wpływa 37,4 % składki emerytalnej.
- ubytek składki emerytalnej w I filarze będzie wyrównany ze środków pochodzących z prywatyzacji. W praktyce przekazuje się w związku z tym zwiększoną dotację budżetową dla FUS;
- wprowadzenie III filara umożliwi zwiększenie przyszłej emerytury dzięki dobrowolnym wpłatom pracodawcy, bez zwiększania obowiązkowej składki emerytalnej;
- kapitałowy system emerytalny nie obniża poziomu oszczędności. Inwestowanie składek przekazanych do II filara na rynku papierów wartościowych będzie stymulować gospodarkę, a w wypadku inwestowania w skarbowe papiery wartościowe będzie ułatwiać finansowanie deficytu budżetowego, który może wzrosnąć w związku ze zwiększaniem dotacji dla FUS.
Z ekonomicznego punktu widzenia kluczowe znaczenie dla powodzenia reformy emerytalnej ma:
- dotowanie FUS zapewniające wypłatę bieżących emerytur. W związku z przekazywaniem składki do OFE zmniejszeniu uległy środki pozostawiane w FUS na wypłatę bieżących emerytur. Jednocześnie wypłaty te rosną w związku ze zwiększającą się liczbą emerytów. Zmniejszenie wypłat z FUS związane z powstaniem II filara będzie widoczne dopiero po kilkunastu latach funkcjonowania nowego systemu. Do czasu reformy składkę pobierano od pełnej wysokości zarobków chociaż maksymalna podstawa wymiaru emerytury była i jest ograniczona. Większe składki pobierane od wysokich wynagrodzeń nie wiązały się z koniecznością wypłaty proporcjonalnie zwiększonych emerytur. Obecnie w art. 19 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przewidziano, że roczna podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe nie może być wyższa od kwoty odpowiadającej trzydziestokrotności prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej. Zmniejszeniu uległa przez to wielkość składek przekazywanych do I filaru, który wymaga w związku z tym dodatkowego dofinansowania.
- zapewnienie godziwej wysokości emerytur. W nowym systemie emerytury będą wypłacane osobom urodzonym po dniu 31 grudnia 1948 r. Wysokość emerytury będzie zależała od wielkości kapitału zgromadzonego przez ubezpieczonego. W I filarze kapitał początkowy i zarejestrowane na koncie w ZUS składki będą waloryzowane na poziomie niższym od realnego wzrostu płac.
Art. 25 ust. 5 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162 poz.1118 ze zm.) - wskaźnik waloryzacji składek jest równy wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w kwartale kalendarzowym poprzedzającym termin waloryzacji w stosunku do poprzedniego kwartału powiększonemu o 75 % różnicy między wskaźnikiem przyrostu sumy podstaw wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne w kwartale kalendarzowym poprzedzającym termin waloryzacji w stosunku do kwartału poprzedniego a wskaźnikiem cen towarów i usług konsumpcyjnych w tym samym okresie ogółem.
W II i III filarze wpłacone składki będą inwestowane na rynku finansowym. Wysokość zgromadzonego kapitału będzie w tym wypadku zależeć od efektywności tych inwestycji i od opłat jakie ubezpieczony zapłaci za zarządzanie tymi środkami. Ponieważ III filar dotyczy ubezpieczeń dobrowolnych, istotne znaczenie dla zwiększenia emerytury ma nie tylko efektywność działania, ale przede wszystkim powszechność uczestnictwa w PPE. Wprowadzenie maksymalnej podstawy, od której wpłaca się obowiązkową składkę emerytalną powoduje, że osoby o wysokich zarobkach ponoszą stosunkowo niższe wydatki emerytalne i w związku z tym będą otrzymywać emeryturę mniejszą w stosunku do wysokości otrzymywanych wynagrodzeń. Osoby te mogą liczyć na proporcjonalnie dużą emeryturę tylko przy skorzystaniu z dodatkowego dobrowolnego ubezpieczenia.
Funkcjonujący dotąd system emerytalny oceniany był jako niesprawiedliwy z powodu braku ścisłego związku między otrzymywaną emeryturą a stażem pracy i zarobkami. Ze składek wszystkich pracujących finansowane są m.in.:
a) specjalne przywileje niektórych grup zawodowych (np. górników);
b) minimalne emerytury, choć aż jedna piąta osób, które je pobierają, nie wypracowała ich sobie;
c) świadczenia dla osób, które przechodzą na wcześniejszą emeryturę i otrzymują ją dłużej chociaż nie płacili wyższych składek.
Powodowało to dążenie ubezpieczonych do unikania płacenia składki ZUS. Dlatego istotnym elementem reformy stało się uzależnienie wysokości przyszłego świadczenia emerytalnego od wielkości wpłat wnoszonych w trakcie zatrudnienia.
Przyjęcie tej zasady wymagało przede wszystkim ustalenia wielkości składek emerytalnych wnoszonych przez poszczególnych ubezpieczonych. Poprzedni system inkasowania składek na to nie pozwalał. Rejestrowanie wpłat na indywidualnych kontach było najważniejszym przedsięwzięciem organizacyjnym reformy emerytalnej. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych powierzyła to zadanie ZUS, który zbiera całość obowiązkowych wpłat na ubezpieczenia społeczne w tym na fundusze emerytalne zarówno I, jak i II filara. Bez pośrednictwa ZUS zbierane i rejestrowane są składki do dobrowolnego III filara ubezpieczeń.
Do obowiązków ZUS należy m.in. prowadzenie Centralnego Rejestru Członków Otwartych Funduszy Emerytalnych (art. 33 ust.1, pkt 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych), odprowadzanie do właściwego OFE składki na ubezpieczenie emerytalne wynoszącej 7,3 % podstawy jej wymiaru oraz wyznaczanie w drodze losowania OFE dla osób, które nie dopełniły ciążącego na nich ustawowego obowiązku zapisania się do funduszu. Przyjęta przy rozliczaniu należnych OFE składek, scentralizowana procedura przewiduje, że do ZUS przekazywane są informacje: z banku o przekazanych środkach pieniężnych, z OFE o przystąpieniu każdego członka do funduszu i od płatnika o przekazanej za danego ubezpieczonego składce. Porównując te dane, ZUS ustala czyje składki i w jakiej kwocie należy przesłać do konkretnego OFE. Wymaga to przyjęcia i porównania ze sobą bardzo dużej ilości dokumentów i stawia duże wymagania co do jakości wprowadzanych do systemu informatycznego danych.
| Poprzednia strona | Następna strona |
|
